Почему крымская ФЦП рождает скандал за скандалом

Проблемы с реализацией федеральной целевой программы развития Крыма и Севастополя (ФЦП),  которую, возможно, придется продлевать на три года, стали закономерным результатом поспешных решений при формировании этого документа, общего плачевного состояния инфраструктуры Крыма, кадровой чехарды и коррупции на протяжении всех пяти лет с момента присоединения полуострова к России.

От общего к частному

«Половину проектов нужно просто выкидывать в мусорку, чтобы не тратить зря бюджетные деньги», «более 40 объектов ФЦП нуждаются в перепроектировании» - эти недавние заявления врио губернатора Севастополя Михаила Развожаева и вице-премьера Республики Крым Евгения Кабанова если не обнуляют результаты нескольких лет реализации ФЦП, то уж во всяком случае призывают к серьезному анализу причин столь плачевной ситуации и определению персонально ответственных за нее. Возникла она, конечно же, не на пустом месте.

О серьезных проблемах с реализацией ФЦП говорилось еще два-три года назад. На протяжении всего 2017 года из разных ведомств – как региональных, так и федеральных – регулярно поступали сигналы о неэффективном расходовании средств по программе, пока в самом конце 2017-го вице-премьер правительства РФ Дмитрий Козак не потребовал устранить нарушения в плане реализации программы под угрозой увольнения ответственных за нее чиновников Крыма и Севастополя. Этому предшествовало появление информации Минфина Республики Крым о том, что на 1 декабря уровень освоения средств по ФЦП составил всего 52,6%.

2018 год принес понимание того, что завершить программу в первоначально намеченный срок – 2020 год – не получится, в связи с чем правительство РФ приняло решение о ее продлении до 2022 года, а заодно и выделении дополнительных средств в размере 40 млрд рублей. Прошло еще полтора года – и вот уже замминистра экономического развития РФ Сергей Назаров, прибывший в Симферополь в конце ноября, заявляет, что сейчас обсуждается возможность продления ФЦП еще на три года либо принятия новой программы для строительства инфраструктурных объектов на 2023-2025 годы. При этом, уточнил Назаров, в текущем году выделенные на мероприятия ФЦП средства будут освоены в РК на 96%, а в Севастополе – более чем на 90%.

«Я не смог найти актуальных данных по исполнению крымской ФЦП. Однако большая ее часть реализуется через бюджеты Республики Крым и Севастополя, поэтому уровень их исполнения дает представление и о реализации ФЦП», – говорит эксперт по региональным бюджетам, доцент Волгоградского государственного университета, заместитель генерального директора АО «Финансовый брокер "Август"» Карэн Туманянц.

По его словам, по состоянию на 6 декабря последняя представленная в открытом доступе отчетность об исполнении бюджетов субъектов РФ имелась на дату 1 октября 2019 года. Согласно этим данным, по итогам трех кварталов полученные доходы бюджета Республики Крым составили 67% от утвержденных, расходы - 64,6%; по Севастополю соответствующие цифры составили 53,8% и 48,5%, по всем консолидированным бюджетам субъектов РФ - 62,3% и 61,7%.

Таким образом, констатирует Туманянц, собственно о "срыве" можно говорить только в Севастополе – Республика Крым демонстрирует значения бюджетных доходов и расходов, близкие к среднероссийским, даже чуть опережая их. Видимо, добавляет эксперт, за прошедшее время ситуация не сильно изменилась, так как на 29 ноября бюджет Республики Крым был исполнен на 79% по расходам и 83% по доходам, а бюджет Севастополя - на 54,6% и 61% соответственно. Для сравнения, показатели исполнения федерального бюджета на ту же дату таковы: 76% по расходам и 89% по доходам (хотя общей статистики по всем субъектам РФ после 1 октября еще нет).

Отставание в реализации мероприятий ФЦП в Крыму имеет как общие для России причины, так и специфические именно для Крыма, считает Карэн Туманянц. К общим факторам, по его словам, можно отнести длительные сроки проведения закупочных процедур, запаздывание в оформлении документов для получения федеральных трансфертов, ошибки при проектировании многих объектов капстроительства и изначально нереальные сроки выполнения многих работ. Кроме того, при отсутствии авансирования расходов со стороны бюджета у исполнителей госзаказа (победителей тендеров и аукционов) возникают сложности в привлечении финансов, а при наличии финансирования (собственного или бюджетного) сказывается ограниченность ресурсов (трудовых и материальных) для выполнения работ.

«Думаю, ситуация с рабочими кадрами не требует комментариев – дефицит многих специалистов уже вполне очевиден. Как ни странно, но есть и задержки с поставками, например, некоторых видов стройматериалов. К этим общим проблемам добавляется и крымская специфика – более сложная логистика грузов, более узкий рынок труда. Сказываются и международные санкции - некоторые российские компании отказываются напрямую работать на территории Крыма, не говоря уже о зарубежных», – добавляет эксперт.

О том, что причины проблем ФЦП имеют как общероссийский, так и специфически местный характер, говорит и независимый крымский эксперт Виктор Ядуха. Общее, по его словам, это порочность федерального закона 44-ФЗ «О контрактной системе», дурные подрядчики, халтурные проекты, воровство. Крымская специфика – это монополизация банковских гарантий (в Крыму их может дать только один банк), всепрощение центра (первых лиц почти не сажают), отсутствие долгосрочного целеполагания: чиновники не рассматривают дедлайны ФЦП всерьез, у них свои дедлайны – конец финансового года, отчет президенту, выборы и т.д.

Однако во всем этом длинном списке проблем нет традиционного первого пункта, который в качестве оправдания приводят чиновники – отсутствия денег.

«Насколько я понимаю, "узким местом" исполнения крымской ФЦП на данный момент является все-таки не финансовая часть (деньги есть, проблемы с "доведением финансирования" к концу года решены), а их, выражаясь советским языком, освоение, то есть выполнение работ. Судя по цифрам, которые я приводил, "следов аврала" не наблюдается», – резюмирует Карэн Туманянц, намекая на заявление, сделанное в августе руководителем Дирекции по реализации крымской ФЦП Андреем Никитченко: при отсутствии положительных результатов в третьем квартале могут быть предприняты «экстраординарные, авральные меры».

Спектр возможных мер, считает Туманянц, может включать как перенос сроков (по нацпроектам уже озвучено решение правительства РФ о переносе всех незавершенных мероприятий 2019 года на 2020 год), так и применение санкций к исполнителям – взыскание штрафов и пени, предусмотренных контрактами, а также расторжение контрактов с сильно отставшими от графика и передача их другим исполнителям.

Некрепкие хозяйственники

Главный негативный фактор, влияющий на качество реализации крымской ФЦП – всё ещё не до конца преодоленные последствия украинского периода, и прежде всего это управленческое «наследие», считает политтехнолог Сергей Смирнов, руководитель фонда «Прикладная политология»:

«Сколько ни меняй одних начальников на других, в конечном итоге, результат дает вся управленческая вертикаль, которая по природе своей инерционна. Поэтому последствия пребывания Крыма и Севастополя в составе Украины будут ощущаться еще долго».

В Севастополе, добавляет Смирнов, эта проблема стоит еще более остро, чем в Республике Крым, где за последние пять лет как минимум не произошло смены первого лица. В Севастополе же только третий руководитель города за пять лет наконец хотя бы попытался создать нечто вроде «коалиционного правительства», взяв в свою команду не только «приезжих» чиновников и своих бывших подчиненных из ОНФ, но и местных.

«До этого в Севастополь попросту высаживали «десант» москвичей, но этот путь тупиковый – всех исполнителей, вплоть до последнего чиновника, таким способом поменять невозможно, – считает эксперт. В результате возникал разрыв управленческой вертикали: местные не особо воспринимали приезжих – и наоборот. К тому же “Единая Россия” в Крыму и Севастополе во многом формировалась на базе бывших отделений Партии регионов, что оказалось некой “родовой травмой”, повлиявшей на восприятие местных кадров: к крымским и севастопольским единороссам долгое время относились именно как к бывшим “регионалам”».

История еще никогда никого и ничему не научила – это знаменитое высказывание философа Георга Гегеля сразу же приходит на ум при виде списка чиновников, для которых крымская ФЦП стала либо крестом на карьере, либо пятном на репутации. В этом списке уже значатся два попавших под уголовные дела вице-премьера Крыма – Олег Казурин и Виталий Нахлупин, которые курировали реализацию ФЦП, и. о. замминистра транспорта РК Валентин Дукорский, первый зампред комитета конкурентной политики РК Ярослав Сливка, экс-глава севастопольского Управления по эксплуатации объектов городского хозяйства» Александр Антюфеев, попавший под статью при расследовании исчезновения денег на севастопольские очистные сооружения в лопнувшем санкт-петербургском банке ОФК и т.д.

Бывший губернатор Севастополя Дмитрий Овсянников покинул свой пост без уголовного состава, однако именно провалы в реализации ФЦП стали ключевым фактором его досрочной отставки. «На развитие Севастополя выделяется огромное количество федеральных средств. Крайне важно, чтобы они работали на решение проблем города. К сожалению, вместо этого жители получили срыв сроков и недостроенные объекты, политические конфликты и скандалы», – прокомментировал это решение секретарь генсовета «Единой России» Андрей Турчак.

«"Кадровая чехарда" и коррупционные скандалы на реализацию ФЦП и нацпроектов в Крыму и Севастополе влияют в самой фатальной степени. Крым и Севастополь – зона «короткого хапка»: приехал, хапнул - уступи место, другие тоже голодны. Мало кто из назначенцев связывает с Крымом дальнейшую жизнь – сюда едут придать импульс карьере и обогатиться. При этом у варягов нет оберега «героев Крымской весны», позволяющего первым лицам не бояться кремлевских люстраций. Из-за этого полуостров называют кладбищем карьер и репутаций», – комментирует Виктор Ядуха.

Наиболее наглядно отношение чиновников к ФЦП, по его мнению, показывает скандальная история с севастопольскими очистными сооружениями, ставшая достоянием общественности незадолго до отставки Дмитрия Овсянникова:

«2 млрд из 6 млрд рублей ушло в лопнувший питерский банк, стрелочник сел, губернатор вернулся в кресло замминистра – а федералы уже 8 млрд дают. Не удивлюсь, если 30 процентов опять пропадут. Это как с тротуарами в Москве: бесконечность «освоения» важнее результата. «Экстраординарными, авральными мерами» могут быть только отставки и посадки. Но Крыму Козак грозит ими уже пять лет, а увольняют и сажают только чужаков».

На днях и.о. руководителя ГСУ Следственного Комитета России по РК и Севастополю Владимир Терентьев сообщил, что в этом году в его ведомство поступило девять сообщений о преступлениях, связанных с реализацией ФЦП (по всем из них возбуждены уголовные дела), а всего в производстве находилось 19 уголовных дел такой категории.

Очевидно, что с учетом недавних заявлений властей Крыма и Севастополя о нарушениях на объектах ФЦП это просто капля в море. Крымский вице-премьер Евгений Кабанов недавно выразил надежду, что по этим фактам «в ближайшее время начнутся посадки», однако подобные заявления без особых последствий делались и раньше. В октябрьском интервью ТАСС глава Крыма Сергей Аксенов признал, что начиная с 2016 года ни один подрядчик не был привлечён к ответственности за брошенные объекты ФЦП с общим ущербом 1,6 млрд рублей.

Золушка не станет принцессой

Об эффективности реализации ФЦП можно судить и по такому параметру, как уровень дотационности бюджетов Крыма и Севастополя, ведь бюджетные вложения в инфраструктуру, в конечном итоге, предполагают, что эта инфраструктура будет работать на благо экономики и стимулировать рост поступлений в казну. Пока на этом направлении об особых успехах говорить точно не приходится.

По данным РИА «Рейтинг», в первом полугодии налоговые и неналоговые доходы бюджета Республики Крым выросли на 12,6% – до 19,6 млрд рублей, бюджета Севастополя – на 20,4%, до 7,3 млрд рублей. Однако их доля в суммарных доходах Крыма и Севастополя, как и прежде, оставалась очень низкой – соответственно, 26% и 47%. Крым по этому параметру сопоставим с такими беднейшими регионами России, как республики Алтай (22%), Тыва (23%), Карачаево-Черкесия (24%), Дагестан (27%). Севастополь по уровню наполнения бюджета собственными доходами стоит на одном уровне с хронически депрессивными Бурятией (47%), Калмыкией (49%), Брянской (47%) и Курганской (48%) областями.

Связь между ФЦП и показателями дотационности региональных бюджетов – прямая, комментирует Карэн Туманянц, напоминая, что в прошлом году крупнейшими получателями помощи из федерального бюджета были главным образом регионы, где действуют собственные ФЦП. В их числе – крымская (138,7 млрд рублей), калининградская (64,3 млрд), дальневосточная (53,1 млрд) и северокавказская (13,9 млрд). Именно на этих территориях находится большинство субъектов федерации, расположившихся в нижней части списка регионов по дотационности, то есть имеющих наибольшую долю дотаций в доходах. Единственное исключение – Калининград.  

«Как известно, в России накоплен значительный опыт различных федеральных программ помощи регионам, однако примеров чудесного превращения золушки в принцессу с помощью федеральных финансов нет, – говорит Туманянц. – Дифференциация регионов по уровню социально-экономического развития не снижается, несмотря на все усилия. Оснований ожидать иного эффекта для Крыма от ФЦП и нацпроектов у меня нет. Реальным средством снижения дотационности, на мой взгляд, может стать только активизация бизнеса на соответствующей территории. Но щедрое федеральное финансирование оказывается недостаточным инструментом для этого».

ФЦП – это инфраструктура, а не собственно экономика, не удочка, это рыба, добавляет Виктор Ядуха, а влияние программы на крымскую экономику не такое уж большое:

«Да, мост, трасса «Таврида», газопровод с материка и ТЭС – это жизненно важно для всех. Но остальные объекты не дают крымчанам стабильных рабочих мест и не являются генераторами стабильной прибыли, источниками стабильного наполнения бюджетов. Дороги строят в основном приезжие, они на этом и зарабатывают. Подрядчики вообще в основном не местные. Да, очистные в Севастополе и Саках нужны, набережные нужны. Но вот их построят, и что?»

По мнению Сергея Смирнова, в данном случае также следует учитывать то плачевное состояние, в каком оно украинского «наследие» досталось России вместе с Крымом и Севастополем. Пять лет с момента присоединения Крыма – это очень короткий срок, учитывая то, что с 1991 года Киев не вкладывал в Крым практически ничего, а на исходе советского периода на необходимые инвестиции просто не было средств, считает эксперт.

Поэтому, уверен Сергей Смирнов, масштаб инфраструктурных проблем выходит далеко за рамки ФЦП – и это имеет для качества реализации программы свои последствия:

«Можно все правильно и качественно сделать на тех объектах, которые вошли в программу, но эти объекты не существуют сами по себе, отдельно от других, до которых программа не добралась. Эти объекты, формально не относящиеся к программе, и могут стать «тонкими местами», причем где они появятся, спрогнозировать невозможно. И даже если вы знаете о таких проблемах, то ограничены в инструментах их решения, поскольку это не предусмотрено программой: выделите мизерную сумму – получите серьезные проблемы в связи с нецелевым использованием средств».

Николай Проценко